现将《开封市未定级不可移动文物集中连片保护利用项目实施方案（草案）》（以下简称《实施方案》）起草说明如下：

    一、起草背景

党的十八大以来，习近平总书记多次强调统筹好文物保护与经济社会发展、城市开发建设。新修订《中华人民共和国文物保护法》中明确要求县级人民政府加强未定级不可移动文物保护，明确管理责任人、建立记录档案、制定具体保护措施、开展保护修缮展示等，保护好未定级不可移动文物是法律赋予各级人民政府、特别是县（区）级人民政府的职责。我市未定级不可移动文物占不可移动文物总量的82%，是历史文化名城风貌不可或缺的“基底”，是城市发展的重要组成部分。长期以来由于保护力量、资金投入相对不足，很多未定级不可移动文物面临年久失修、损毁甚至灭失的风险，保护形势严峻，在第四次全国文物普查中，文物消失率是一项重要工作指标。

基于此，在成功获得国家文物保护利用示范区创建资格的前提下，我们通过编制未定级不可移动文物集中连片保护利用方案、参加评审答辩等环节，积极申请中央专项彩票公益金国家古迹文物保护整县推进项目，并于2025年9月成功获得批复。2025年12月，市政府已和中国文物保护基金会签订了资助协议，为我市保护未定级不可移动文物提供有力资金支持。

中央专项彩票公益金是指通过中央专项彩票公益金安排，用于支持国家文物局委托中国文物保护基金会组织实施国家古迹文物保护项目，对尚未核定公布为文物保护单位的古建筑类不可移动文物（不含构筑物，下同）实行集中连片保护的资金，优先资助文物资源密集地区、公益属性较强的项目。项目资助支出用于文物本体维修保护，安防、消防、防雷等保护性设施建设，文物本体保护范围的环境治理。项目资助支出按建筑面积计算，补助标准不超过300元/平方米，整县补助资金不超过5000万元。此次，我市获批中央专项公益金支持国家古迹文物保护项目补助经费共2606.4万元，涉及龙亭区、鼓楼区、顺河回族区、禹王台区辖区内19个街道、163处未定级不可移动文物点，建筑面积共86880平方米。实施周期为2025年—2026年底。

为充分利用国家资助资金，确保未定级不可移动文物集中连片保护利用成效，我们起草了《实施方案》，注重整体性、系统性保护，明确了实施目标、项目管理、实施计划、资金管理、保障措施等具体举措，对推动我市文物保护工作的标准化、精细化具有重大意义，推动构建宋都古城国家文物保护利用示范区多层次、多维度的活化利用体系。

    二、起草过程

为确保《实施方案》的科学性、针对性和可操作性，市委、市政府高度重视，市委办公室、市政府办公室、龙亭区人民政府、鼓楼区人民政府、禹王台区人民政府、顺河回族区人民政府、市财政局、市住房和城乡建设局、市自然资源和规划局、市城市管理局、市生态环境局、市文化广电和旅游局等多个部门共同参与，核心人员专程到国家古迹文物保护项目试点县安徽歙县等地调研广泛收集先进经验，深入分析当前未定级不可移动文物现状，现经过一轮次的集中征求意见等工作，充分听取有关单位意见建议，通过多次修改和完善，形成了《实施方案（草案）》。

三、起草依据

1.《中华人民共和国文物保护法》

2.国家文物局《关于加强尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护工作的通知》（文物保发〔2017〕32号）

3.国家文物局关于印发《尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护管理暂行规定》的通知（文物保发〔2021〕37号）

4.国家财政部《中央专项彩票公益金支持国家古迹文物保护项目资金管理办法》（财教〔2024〕97号）

5.开封市人民政府办公室《河南开封宋都古城国家文物保护利用示范区建设实施方案》（汴政〔2024〕14号）

四、主要内容

《实施方案》正文共分为项目背景、项目概况、实施目标、项目管理、实施计划、资金管理、保障措施等七个部分，附件提供了项目资金管理办法、实施计划、修缮导则、告知书、立项申报表、专家库、项目验收办法等十个必要的配套文件，涵盖项目实施的全流程。

（一）压实责任，制定差异化实施目标

为确保项目顺利实施，充分发挥资助资金效益，前期已经成立开封市未定级不可移动文物集中连片保护利用项目工作专班，各成员单位要把开封市未定级不可移动文物集中连片保护利用项目推进情况作为评价河南开封宋都古城国家文物保护利用示范区创建、推进文旅高质量发展工作的重要依据、重要内容，为项目实施提供保障。

结合工作实际和未定级不可移动文物管理职责，将163处不可移动文物点分五个区块细化项目覆盖的具体区域、涉及的文物数量与类型，并根据文物分布密度、保存现状、区位优势，针对性地提出实施目标。龙亭区内共59处建筑，合计建筑面积45000平方米，由龙亭区人民政府牵头统筹、整合资金，实施文物保护修缮，开发特色文旅线路。鼓楼区内计48处建筑，合计建筑面积24510平方米，由鼓楼区人民政府牵头统筹、整合资金，实施文物保护修缮，丰富文旅业态。顺河回族区内共计43处建筑，合计建筑面积11410平方米，由顺河回族区人民政府牵头统筹、整合资金，实施文物保护修缮，引入社会资本，还原宋城市井风貌，打造“一步一景”的动态文化长廊。禹王台区内共计13处建筑，合计建筑面积14090平方米，由禹王台区人民政府牵头统筹、整合资金，实施文物保护修缮，推动繁塔——禹王台片区重现光彩。

（二）规范管理，明确项目实施流程

在项目实施流程上，参照各级文物保护工程管理要求，从申报告知、方案评审、施工管理、检查验收等八个方面详细阐明项目管理实施中具体程序和工作内容。突出四个特点：一是强化属地管理。按照未定级不可移动文物保护管理要求，各区政府统筹组织方案编制、工程施工，保养修缮方案可分类打包编制，工程原则上由产权单位或管理使用单位作为业主方组织实施，非国有不可移动文物要通过街道、乡镇等基层单位广泛动员产权人填写申报书、发放修缮告知书等方式，告知保养修缮责任，动员以投入资金、开放空间等多种方式参与项目，营造全社会共同关注、支持文物保护的浓厚氛围，体现公益属性和宣传带动作用。二是压实文物安全责任制。工程质量、安全生产等事项按照“三管三必须”原则，由属地政府进行统筹管理，业主单位承担直接责任，中国文物保护基金会和市、区两级文旅部门对项目实施进行全流程监管。三是培养本地文物保护队伍。对施工单位文物保护工程资质不作硬性要求，鼓励本地乡土建筑工匠、非遗传承人等参与工程实施。四是强化文物领域智力支持。进一步充实完善开封市文物保护专家库，全面参与方案评审、工程检查、工程验收等环节，全流程监管工程质量和效果。

在实施计划安排上，各区可按照轻重缓急、效果导向的原则，先期组织进行保养维护、抢险加固等工作，2026年2月中旬（春节）前完成第一批50处不可移动文物保护修缮工程；2026年12月底前完成剩余113处不可移动文物保护修缮工程，同期完成文物本体周边环境及基础设施的整治工作。根据文物建筑风貌特点、地理位置等因素，完善展示利用服务设施，引进社会资本，对163处未定级不可移动文物进行活化利用。

（三）注重绩效，强化项目资金监管

根据《中央专项彩票公益金支持国家古迹文物保护项目资金管理办法》等要求，我们起草了《开封市未定级不可移动文物集中连片保护利用项目资金管理办法》，规定了资金补助范围、标准和方式，明确了资金管理、使用、分配等工作，确保专款专用。一是落实资金配套。按照《中央专项彩票公益金支持国家古迹文物保护项目资金管理办法》和中国文物保护基金会要求“中央专项彩票公益金是项目补助资金，实施并完成项目所需的其它配套资金由乙方通过地方财政、社会力量等途径自行解决，且配套资金数额不应低于补助资金”，开封市承诺负责组织筹措配套资金不低于下达的中央专项彩票公益金，由市级财政提供不少于1∶1的配套资金，其余不足部分由区人民政府研究解决。二是规范资金使用。资金使用范围包括文物本体保养维护工程、抢险加固工程、修缮工程、文物本体保护范围的环境治理，具体区域为市区内163处未定级不可移动文物点。资助支出按建筑面积算，具体补助标准依据河南省文物建筑勘察设计研究有限公司的勘察设计方案执行，依据不可移动文物的残损状况、修缮复杂程度等综合因素决定。补助标准为计算分配到实施主体的标准，针对单处的补助额度可根据实际情况由各区自行调剂，但必须普惠申报的163处未定级不可移动文物。三是明确资金拨付。项目资金由开封市未定级不可移动文物集中连片保护利用项目工作专班统筹领导，补助资金设立专用账户，资金拨付程序为经各区政府申请、经工作专班研究审定后，工作专班副主任、专班办公室主任签字确认，根据项目进度及时予以拨付。